Repartição de competências na Constituição: administrativas, legislativas e o STF

A repartição de competências é o coração do pacto federativo. A tese que orienta esta matéria é simples: para resolver qualquer conflito federativo, a primeira pergunta não é quem quer agir, e sim que tipo de competência está em jogo. Saber se a competência é administrativa ou legislativa, privativa ou concorrente, muda a resposta inteira.

A Constituição de 1988 não criou uma federação de compartimentos estanques. Ela combinou técnicas de repartição horizontal, em que cada ente recebe um campo próprio, com técnicas de repartição vertical, em que vários entes atuam sobre a mesma matéria em níveis diferentes.

O princípio que organiza tudo: predominância do interesse

A doutrina explica a lógica da divisão pelo princípio da predominância do interesse. Assuntos de interesse geral ficam com a União; de interesse regional, com os estados; de interesse local, com os municípios. O Distrito Federal, por não poder ser dividido em municípios, acumula competências estaduais e municipais (art. 32, § 1º).

Esse princípio não é uma regra de aplicação automática. Ele é um critério de interpretação, usado sobretudo quando o texto constitucional deixa zonas cinzentas.

Competências administrativas e legislativas: a distinção central

Competência administrativa (ou material) é o poder de agir: executar políticas, prestar serviços, fiscalizar. Competência legislativa é o poder de editar normas sobre determinado assunto.

A distinção importa porque um ente pode ter o dever de agir sem ter o poder de legislar sobre a matéria, e vice-versa. Proteger o meio ambiente, por exemplo, é tarefa comum de todos os entes, mas legislar sobre águas e energia é competência privativa da União.

Competências administrativas

• Exclusiva da União (art. 21): emitir moeda, manter o serviço postal, explorar serviços de telecomunicações, declarar a guerra e celebrar a paz, entre outras. São indelegáveis.
• Comum (art. 23): atribuída a União, estados, DF e municípios ao mesmo tempo. Inclui cuidar da saúde, proteger o meio ambiente, combater a pobreza e conservar o patrimônio público. O parágrafo único prevê leis complementares para fixar normas de cooperação; a Lei Complementar nº 140/2011 cumpre esse papel na área ambiental.
• Municipal (art. 30): organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, inclusive o transporte coletivo, e promover o ordenamento territorial.

Competências legislativas

• Privativa da União (art. 22): direito civil, penal, processual, eleitoral, agrário, do trabalho, entre outros temas. Diferente da exclusiva, admite delegação: lei complementar pode autorizar os estados a legislar sobre questões específicas (parágrafo único).
• Concorrente (art. 24): União, estados e DF legislam sobre direito tributário, financeiro, urbanístico, proteção ao meio ambiente, consumo, saúde, educação e outros temas.
• Remanescente dos estados (art. 25, § 1º): o que não for vedado pela Constituição fica reservado aos estados.
• Municipal (art. 30, I e II): legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

Como funciona a competência concorrente

O art. 24 é o ponto que mais exige atenção, porque cria um condomínio legislativo com regras próprias:

1. A União limita-se a estabelecer normas gerais (§ 1º).
2. Os estados exercem competência suplementar, detalhando as normas gerais para sua realidade (§ 2º).
3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercem a competência legislativa plena (§ 3º).
4. A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (§ 4º).

O detalhe do § 4º é fino: a lei estadual não é revogada. Ela tem a eficácia suspensa apenas naquilo que contrariar a norma geral superveniente. Revogação pressupõe hierarquia e mesma fonte normativa, o que não existe entre União e estados.

Os municípios não aparecem no caput do art. 24, mas participam desse sistema pela via do art. 30, II, suplementando a legislação federal e estadual dentro do interesse local.

Os limites da autonomia dos entes

Autonomia não é soberania. Cada ente se auto-organiza, se autogoverna, legisla e se administra, mas sempre dentro das fronteiras traçadas pela Constituição. Alguns limites aparecem com frequência:

• Invasão de competência privativa: lei estadual ou municipal sobre matéria do art. 22 é formalmente inconstitucional, ainda que o conteúdo pareça razoável.
• Extrapolação das normas gerais: na competência concorrente, a União não pode descer a minúcias que esvaziem o espaço dos estados; e os estados não podem contrariar as normas gerais.
• Interesse local mal dimensionado: o município não pode usar o rótulo do interesse local para regular tema de alcance regional ou nacional.
• Princípio da simetria: estados devem observar, em sua organização, os modelos centrais da Constituição Federal, como as regras do processo legislativo.

A jurisprudência do Supremo

O STF consolidou diversos entendimentos em súmulas vinculantes, que ajudam a visualizar esses limites na prática.

Enunciado	Conteúdo
Súmula Vinculante 2	É inconstitucional lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.
Súmula Vinculante 38	É competente o município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.
Súmula Vinculante 46	A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União.
Súmula Vinculante 49	Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.

Repare no contraste entre as Súmulas Vinculantes 38 e 49. O município pode fixar horário de funcionamento do comércio, porque isso é interesse local. Mas não pode usar essa autonomia para restringir a livre concorrência. Interesse local não autoriza violar princípios da ordem econômica.

Meio ambiente e interesse local

No Tema 145 da repercussão geral (RE 586.224), o Supremo fixou que o município é competente para legislar sobre meio ambiente com a União e o estado, no limite de seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes. A tese mostra bem a lógica cooperativa: o município entra no jogo, mas não joga sozinho.

Saúde e federalismo cooperativo

Na ADI 6.341, durante a pandemia de covid-19, o Plenário reconheceu que a competência da União para legislar sobre vigilância sanitária não afasta a competência dos estados, do DF e dos municípios para adotar medidas na área da saúde. O caso reforçou a natureza comum da competência administrativa do art. 23, II, e a concorrência legislativa em matéria de saúde.

A tendência de fortalecer a proteção mais ampla

Em julgados sobre proteção ambiental e à saúde, como o caso do amianto, o STF admitiu que norma estadual mais protetiva prevalecesse, entendendo que a norma geral federal não poderia ficar aquém do patamar de proteção exigido pela própria Constituição. A leitura que se extrai é de um federalismo menos centralizador quando estão em jogo direitos fundamentais.

Conclusão

A repartição de competências funciona como um mapa. A distinção entre competências administrativas e legislativas indica se o problema é de agir ou de normatizar. A classificação entre privativa, exclusiva, comum e concorrente indica quem pode fazer e em que medida.

A jurisprudência do Supremo acrescenta uma camada: o federalismo brasileiro é cooperativo, mas com fronteiras. O interesse local tem força, a norma geral tem limites e a autonomia de cada ente existe sempre dentro da Constituição. Quem domina essa lógica consegue resolver tanto a questão objetiva sobre o art. 24 quanto a discursiva que pede a análise de um conflito federativo concreto.